超400个人口小县，如何“瘦身健体”？

以下文章来源于政研院 ，作者刘亚宁

人口小县机构改革正“遍地开花”

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，“稳妥推进人口小县机构优化”。

近年来，山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南等地纷纷推进人口小县机构改革，一些机关事业单位编制被缩减，党政机构被整合精简，部分县域缩编人数超过千人。

人口小县改革，最直接的原因是降低县域的行政成本和财政负担。而更深层次的原因则是提高县域治理效能，推动县域高质量发展。

全国人口小县突破400个，四川内蒙古是集中地

县城是连接城市、服务乡村的载体，其构建起了中国行政区划的基本盘。国家统计局数据显示，2023年中国共有397个县级市、1299个县、117个自治县。

目前，人口小县没有明确定义。2020年4月，山西省把6个人口不足20万的县列为人口小县机构改革试点，因此政研院将人口不足20万人的县级行政区（县级市、县、自治县、旗、自治旗）作为人口小县研究样本。此外，因西藏县域人口数量全部在20万人以下，故不计入统计；新疆的县市设置有很多特殊性，因此也不计入统计。

根据七普人口数据，除西藏和新疆两个边境省份外，全国共有414个人口小县。四川是人口小县最为集中的地方，20万人以下县（包括县级市）有51个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中，甘孜藏族自治州下辖的得荣县仅有24748人，是四川省内人口数量最少的县城。

内蒙古的人口小县数量仅次于四川省，包括多伦县、清水河县、武川县、固阳县等在内的人口小县数量达50个。其中人口最少的是位于内蒙古西部、隶属于阿拉善盟的边境旗阿拉善右旗（旗相当于县），截至2020年11月1日，该地区仅有2.3万人口。

图片来源：摄图网_507735093

此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海也是人口小县相对比较集中的省份。由此可以看出，人口小县大多分布在GDP水平不高的中西部省份。相比之下，像江苏、山东这样在全国GDP排名中处于领先地位的省份，是没有人口小县存在的。

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人口流失、机构冗余，人口小县财政入不敷出

随着城市化进程的不断加剧，农村人口大规模地向城市转移，小县往往是人口外流的重地。

清华新型城镇化研究院数据显示，2020年底，我国约有7.25亿人居住在县域地区。回顾以往，1990年我国县域常住人口曾高达9.44亿人，在此后的1990至2000年、2000至2010年、2010至2020年间，我国县域常住人口规模分别减少了0.28亿、0.84亿和1.07亿人，县域人口占比也从1990年的81.4%下降至2020年的51.5%。

县域人口减少，机关事业单位的编制数量却没有缩减，这就造成了财政供养人员比例失调。2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万左右的县，财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22：1。

据公开数据测算，2011年，山西临汾市浮山县人口与事业编数量比值为72：1，而到了2020年，这一比例下降至64：1，即单个编制人员需要服务的民众数量从72人下降至64人。

人员冗杂便会造成财政上的入不敷出。据新华社报道，在一个每年26亿余元总财力的人口小县中，财政供养的在职人员工资达5亿余元，即近2成的财政支出是用于雇员的。放眼世界，这一比例相当显著。

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值得注意的是，绝大多数人口小县经济发展水平不高，财政支出主要依靠上级转移支付。2022年，青海果洛藏族自治州的玛多县的一般公共预算收入仅为3119万元，而财政预算支出高达124432万元，支出是收入的近40倍。在山西，人口小县阳曲县和娄烦县2022年的一般公共预算收入都不足100000万元，但支出却超过200000万元。所以不难看出，人口小县大都无法靠自己养活自己。

人口小县“大部制”改革，娄烦县近9成编制被缩减

为解决人口小县发展中存在的问题，一些地区启动了“大部制”改革。改革要怎么改？简言之就是“减机构、减人员、减经费、减层级”。

从2020年4月起，山西开始人口小县机构改革，将6个人口不足20万的县列入试点，分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

公开数据显示，改革后，河曲县、浮山县、娄烦县这三县的事业编制数量显著减少。其中，娄烦县的改革力度最大，事业编制数量从3000多个减少到341个，缩减率可达88.6%；此外，河曲县的事业编制数量也从1964个减到659个，缩减率为66.4%；浮山县的事业编制数量从1944个减至970个，缩减率为50.1%。

除了事业编制数量，行政单位与党政机构的数量也在缩减。以河曲县为例，该县将水利局、扶贫办、农业局统一合并为县农业农村和水利局，简称为农水局；同时，县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，也被合并为县发展改革和科技商务局。总体来看，改革后，河曲县的党政机构减少了38.9%，从36个精简为22个；涉改事业单位从186个整合为40个，削减了78.5%的单位。

太原市娄烦县的政府部门从26个降至16个，事业单位削减了29个；临汾浮山县的党政机构从35家精简到22家，事业单位从179个减至40个；吕梁市石楼县的党政机构减少37.1%，事业单位减少31.1%，行政事业单位科级职数减少11.8%。

娄烦县召开人口小县机构改革试点动员会 图片来源：娄烦县人民政府官网

除了山西， 青海省“人口小县”机构改革也取得一些进展。公开资料显示，玛多县将改革前的25个党政机构整合设置为20个，其中党委机构6个、政府工作部门14个，较改革前精简了5个机构，精简比例为20%。

改革的效果也显而易见。娄烦县数据显示，机构改革后，每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元，同时腾退出2.8万平方米办公楼；河曲县委组织部则做了测算，经过3—5年过渡期后，该县行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1。

值得注意的是，人员如何安置也是人口小县改革中的一大挑战。河曲县在公开报道中给出了具体的做法。改革后，903名超编事业人员被重新分配到党政部门学习锻炼、担任村社领导或综治网格员等岗位。对于空岗领导，河曲县设立了干部周转池，通过“职级晋升”换取“职务下降”，或通过“转岗下乡”换取“待遇上升”，鼓励涉改干部退出领导岗位参与其他工作。在解决工作积极性方面，河曲县采取了奖惩分明的措施，自2021年以来，该县提拔了17名表现突出的干部，表彰了10个优秀单位和30名优秀个人，同时免去了3名履职不力的领导干部职务，严格执行奖惩制度。

近年来，考公考编热度持续高涨，不过，此次党的二十届三中全会对于人口小县缩编的规划或许释放了新的信号，未来人口小县“瘦身强体”或成趋势，事业编制或许也不再是“铁饭碗”。

原标题：《超400个人口小县，如何“瘦身健体”？》

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